群眾參事議事自我管理干部“權(quán)力縮水”底氣更足

　　調(diào)查動機

　　一個曾經(jīng)村民怨氣不小、干群關(guān)系高度緊張的社區(qū),如今事事進展順利、村民心氣順、干部有擔(dān)當(dāng)、信訪數(shù)量直線下降。一個社區(qū)的基層社會治理工作取得如此“脫胎換骨”的變化,其中有何秘籍?《法制日報》記者近日對此進行了一番深入調(diào)查。

　　本報記者　丁國鋒

　　因集體經(jīng)濟長期處于負債狀態(tài),江蘇省張家港市楊舍鎮(zhèn)橫河社區(qū)村民30年未得到分紅,只要一提到其他村早已實行股權(quán)分配和享受到的各種村民福利,村民就心生怨氣,以至于很多應(yīng)當(dāng)正常辦理的村居建設(shè)議題,在干群關(guān)系高度緊張的情況下,也難以獲得村民普遍信任和支持。

　　自從社區(qū)“兩委”將這一棘手問題交給由村民選舉出來的社區(qū)議事會,采取走訪入戶傾聽群眾真實訴求的方式后,很多以前“干部想不到、群眾不愿說”的建議被逐條搜集整理。通過召開社區(qū)“兩委”班子成員聯(lián)席會、召集村民小組長聽取意見,又經(jīng)過3次公示、7次修改,最終形成了社區(qū)股權(quán)分紅的實施意見,并在社區(qū)居民代表大會上獲得了全票通過,股權(quán)固化紅利分配如今已順利發(fā)放到了每家每戶。

　　給橫河社區(qū)民主自治思維和治理方式帶來“脫胎換骨”變化的,則是源于張家港市楊舍鎮(zhèn)2015年7月起圍繞法治型基層社會治理,在深化村(居)自治工作和社區(qū)協(xié)商上的全新實踐。通過探索建立了“黨建引領(lǐng)、村居自治、多元共治、智慧管理”的基層社會治理體系,真正實現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)治理共建、共治、共享。

　　截至2016年5月,江蘇省張家港市楊舍鎮(zhèn)全部29個村、69個社區(qū)已選舉設(shè)立了92個村(居)民議事會,實行村(居)自治、協(xié)助政府工作和議事會議事的“三張清單”,并已推動實施了523件群眾切身受益的“微實事工程”。這一基層民主自治和社區(qū)協(xié)商的創(chuàng)新之舉,不僅提高了群眾對基層社會治理和建設(shè)的熱情和參與度,有效拉近了干群距離,還為完善村居自治過程中協(xié)商民主建設(shè)補上了關(guān)鍵一環(huán),為中央確定的“加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商”,實現(xiàn)基層社會治理法治化,提供了一個鮮活的樣本。

　　新農(nóng)村治理遇到新問題

　　楊舍鎮(zhèn)是張家港市政府所在地,曾被評選為“中國十大魅力鄉(xiāng)鎮(zhèn)”“江蘇省文明鎮(zhèn)”,中國百強鎮(zhèn)排名第五位。近年來,隨著鎮(zhèn)村合并、基層主體多元化以及人口結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的深刻變化,他們在村居基層社會治理中所遇到的各種難題,實際上在全國都具有一定的普遍性。

　　“農(nóng)村拆遷,撤村建居,原有的農(nóng)村結(jié)構(gòu)體系被徹底打破。隨著大量農(nóng)民入住新社區(qū),人戶分離、身份認同、管理職責(zé)不清等問題日益凸顯,村民變居民后,對合并后的村(居)‘兩委’認同感隨之降低,如果各種新矛盾不能得到迅速有效解決,會進一步疏遠干群之間的心靈距離。”張家港市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)政法辦主任、楊舍鎮(zhèn)黨委副書記陳國慶在接受《法制日報》記者采訪時介紹說。

　　“就拿農(nóng)村財務(wù)公開來說,是小范圍公開還是向全體村民公開?是把經(jīng)費收支的資料公開,還是首先將公開范圍和規(guī)則制定出來,讓老百姓親自舉手表決?村干部自身的思想意識上就亟待深刻轉(zhuǎn)變。”橫河社區(qū)主任陳文曉說。

　　“此外,受傳統(tǒng)和體制的影響,村、社區(qū)都被視作一級行政組織,于是出現(xiàn)了村干部自認為是鎮(zhèn)政府的干部,不是村里的干部,一心唯上。而鎮(zhèn)干部也認為村干部必須聽上面的,隨意增加基層工作負擔(dān)?！标悋鴳c說,長此以往,村和社區(qū)承擔(dān)了法律規(guī)定之外的大量政府事務(wù),而村(居)民委員會作為群眾性自治組織的法定功能卻難以發(fā)揮。

　　“在很多村干部思維中,遇到基層群眾反映問題尤其是牽涉面大的矛盾問題時,首先會采取‘壓住’或拖延戰(zhàn)術(shù),而群眾也抱著‘多一事不如少一事’的心態(tài),使得很多關(guān)系群眾利益的問題長期得不到解決?！睆埣腋凼忻裾指本珠L劉振淵認為,群眾游離于村務(wù)、居務(wù)管理決策之外,其民主管理、民主監(jiān)督、民主決策的權(quán)利未能得到有效落實。政府想管想做好的事,群眾又不了解不參與,造成了“政府做得很多很累、群眾總是不太滿意”的狀況。

　　劉振淵認為,對改革傳統(tǒng)村居治理模式的思考,就是要真正讓村(居)委回歸到法律賦予的“自治組織”性質(zhì)和地位,理順其權(quán)力邊界,激發(fā)其自治活力,發(fā)揮出社區(qū)協(xié)商和多元共治優(yōu)勢。

　　議事模式回歸鄉(xiāng)土氣息

　　為了加強村(居)自治的理論探索和創(chuàng)新實踐,圍繞中央和江蘇省委關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的精神,在張家港市委的支持和指導(dǎo)下,楊舍鎮(zhèn)從2015年年初開展了為期一年多的調(diào)研、試驗和經(jīng)驗總結(jié)工作,并形成了“黨組織領(lǐng)導(dǎo)、議事會民主協(xié)商、村(居)民代表會議民主決策、村(居)民委員會具體實施、各類社會組織參與協(xié)助、村務(wù)監(jiān)督委員會民主監(jiān)督”的新型村(居)社會治理模式。

　　其間,他們首先從完善基層民主治理結(jié)構(gòu)的角度,選定了具有代表性的善港、福前、倉基等8個村以及金塘、晨陽等9個社區(qū)作為試點單位,著力探索推進村(居)民自治。

　　其中所創(chuàng)設(shè)的村(居)議事會機制,作為村(居)黨委領(lǐng)導(dǎo)下落實村(居)自治的民主協(xié)商議事機構(gòu),成為村(居)民依法自我管理、自我教育、自我服務(wù)的重要平臺,成立伊始就圍繞環(huán)境治理、民生改善、福利發(fā)放、糾紛化解等開展了卓有成效的議事活動,還涌現(xiàn)出諸多極富濃郁鄉(xiāng)土氣息的議事模式。

　　回憶起2015年8月13日善港村的2002名村民代表聚到一起,表決通過了村里首部“小憲法”——《善港村村民自治章程》,村主任宋海忠至今都激動不已。“廣場上整整齊齊坐滿了村民,像這樣盛大的村民會議場面,已經(jīng)有好多年沒有見過了?！彼魏Ｖ艺f,當(dāng)時還下起了雨,我們還擔(dān)心人來得少,誰想到到會率達到了99.8%,居民的投票表決通過率達到了99.15%,群眾參與度之高讓人“始料未及”。

　　據(jù)了解,在制定這部“章程”前,該村發(fā)放了近5000份《告村民書》及調(diào)查問卷,召開了15場各類座談會,征求了58條村民意見,除了設(shè)定集體資產(chǎn)管理、各種福利分配和獎懲制度,最終包括富有特色的善港村“善文化”也按照村民建議寫進了“章程”,成為了善港村深化村民自治的制度框架和基本依據(jù)。

　　2015年8月20日,在試點基礎(chǔ)上,張家港市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)(楊舍鎮(zhèn))出臺《關(guān)于深化村民自治工作的指導(dǎo)意見》,對村民自治機構(gòu)的組織設(shè)置、制度體系、多元共治機制以及工作步驟進行了詳細規(guī)定。至當(dāng)年9月,楊舍鎮(zhèn)試點村(居)全部通過召開村(居)民大會,制定了《村居民自治章程》《村民(社區(qū))公約》,選舉產(chǎn)生了村民(社區(qū))議事會。

　　記者在善港村、福前村、橫河社區(qū)現(xiàn)場采訪中看到,這些村(社區(qū))的《村規(guī)民約》的文本以及經(jīng)過差額選舉出的議事會成員照片、議事會議事程序等都在村里的醒目位置進行了張貼公示。他們還各自制定了富有本地特色的議事工作法,如福前村確定了“三個片區(qū),三號例會,三日回復(fù)”的“三三三”工作法,橫河社區(qū)的“定內(nèi)容、集民意、提議案、督落實、評結(jié)果”的“民主議事五步走”工作法,使基層社會治理改革更加貼近群眾現(xiàn)實需求。

　　依法治理方式得到回歸

　　倉基村是張家港市首批探索“股權(quán)固化”試點社區(qū)。在將“股權(quán)改革實施細則”這個議題慎重提到了剛剛成立的村民議事會后,包括分紅期內(nèi)去世村民、戶口回遷人員、1998年第二輪承包后出生子女、因讀書外遷戶、嫁入女和入贅戶如何確認股權(quán)等棘手問題,都在議事會走訪中得到了詳細摸排,并最終在社員代表大會上獲得表決通過。

　　“以前村干部小范圍想問題,現(xiàn)在交給大家一起來想辦法,看起來村干部權(quán)力縮水了,實際上只是采取了民主的方式,解決了確實沉積多年的老問題?！苯?jīng)濟開發(fā)區(qū)政法辦主任助理繆俐琳介紹,為了對村干部“權(quán)力縮水”的方案有據(jù)可循,區(qū)鎮(zhèn)黨政辦、社會事業(yè)局、農(nóng)村工作局、政法辦等部門主要負責(zé)人,還專程赴上海、杭州、深圳、廣州等地專題考察,結(jié)合村(居)民委員會組織法,制定出了《村規(guī)民約》《自治章程》及《實施細則》作為示范樣本,并組織法制辦專家審查其合法性。

　　張家港市委常委、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)黨工委書記、楊舍鎮(zhèn)黨委書記張偉介紹,在專家全程參與和指導(dǎo)過程中,楊舍鎮(zhèn)還形成了《推進基層民主自治的調(diào)研報告》,認為深化完善村(居)民自治工作,大力引導(dǎo)群眾參與村(社區(qū))治理,既能給基層干部“減負”、提增干事底氣,又能給群眾百姓“減縛”、提增民主意識。村居議事會在強化基層黨建、擴大基層民主、密切聯(lián)系群眾、促進社會和諧等方面發(fā)揮出了積極作用,還推動了廣大干部對基層治理的思想觀念、決策方式、接受監(jiān)督等理念上的重大轉(zhuǎn)變。

　　全程參與該項目研究和指導(dǎo)的張家港市法治政府建設(shè)首席咨詢專家、華東政法大學(xué)教授章志遠認為,村民議事會解決了村民代表大會“召開難”的問題,拓寬了民主議事、協(xié)商和監(jiān)督的渠道,實現(xiàn)了村務(wù)管理權(quán)力運行民主化、公開化、程序化,真正把老百姓的知情權(quán)、表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)落到了實處。

　　提升基層法治建設(shè)水平

　　正是因為楊舍鎮(zhèn)的改革措施通過抓住基層干部的“關(guān)鍵少數(shù)”,引領(lǐng)了基層群眾的“基礎(chǔ)多數(shù)”,讓各利益攸關(guān)方感覺到了公開透明和平等。于是,村民言語中的火藥味少了,以往難以形成共識的諸多問題,在村民議事會上通過協(xié)商調(diào)解,很快獲得了支持,村(居)“兩委”干部想干事的底氣更足了。

　　七里廟社區(qū)根據(jù)議事會收集的民意,對小區(qū)各門衛(wèi)增置了智能道閘,既有效遏制了新建小區(qū)盜竊“慣病”,保障了居民的財產(chǎn)安全,又提高了對外來出租戶及外購戶的管控,解決了該部分住戶物業(yè)費收繳問題；暨陽社區(qū)議事會針對居民反映羊肉店油膩味重的問題,主動上門協(xié)調(diào),幫助店主辦理營業(yè)執(zhí)照,做通工作讓店主將羊肉加工搬離居民區(qū),解決了這一多方難以調(diào)和的矛盾糾紛。

　　楊舍鎮(zhèn)綜治辦主任鄧衍子介紹,村(居)民自治試點工作開展以來,楊舍鎮(zhèn)基層信訪總量較上半年下降了32%,試點村(社區(qū))沒有新發(fā)生一起到鎮(zhèn)及以上政府上訪事件。

　　“以前有的村想給弱勢群體發(fā)放慰問金,但發(fā)給誰、發(fā)多少都是困擾基層干部的難題,現(xiàn)在幾乎每個村都通過議事會集體決議了發(fā)放方案,村干部也不再擔(dān)心誰會在背后指指戳戳了,類似的小事一件件得到了辦理,確實給村居社會生態(tài)帶來了較大改善?！标悋鴳c認為,通過民主、共商制定出村居自治章程、村規(guī)民約,實際上就是給群眾吃了一顆“定心丸”,同時也是對基層干部的一種“權(quán)力限制”。群眾參事議事、自我管理的主人翁意識增強了,基層干部直面矛盾、解決問題的擔(dān)當(dāng)意識也大大增強,能辦實事的村(居)“兩委”在群眾中的威信和地位有了明顯增強。

　　張家港市委政法委副書記、綜治辦主任趙劍鋒評價說,楊舍鎮(zhèn)村(居)民自治的協(xié)商民主模式,構(gòu)筑了一道基層社會和諧穩(wěn)定的“防火墻”,也成為了破解基層治理難題的“推進器”,讓群眾真切感受到了依法治國理念在最基層發(fā)揮出的強大作用,大力提升了農(nóng)村社區(qū)平安法治建設(shè)水平。

　　據(jù)了解,楊舍鎮(zhèn)關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的試點經(jīng)驗,將于今年7月在張家港全市范圍內(nèi)推進。

　　記者手記

　　在短短近一年時間內(nèi),張家港市楊舍鎮(zhèn)就在全鎮(zhèn)98個村(社區(qū))中的92個建立了議事會,且都召開了村(居)民代表大會,讓群眾切身感受到了黨領(lǐng)導(dǎo)下推進基層民主法治建設(shè)的決心。

　　更讓人欣慰的是,這種“由點及面”的改革創(chuàng)新舉措,已經(jīng)不是一個“盆景”,而是已經(jīng)匯聚成基層民主治理的“花園”。尤其是其中所有的機制設(shè)計,都緊緊圍繞“法治”這個核心,都體現(xiàn)了通過完善制度、規(guī)范機制和對基層行政權(quán)力的約束、對群眾權(quán)益的保障之上,他們通過抓住基層干部的“關(guān)鍵少數(shù)”,引領(lǐng)基層群眾的“基礎(chǔ)多數(shù)”的思路,值得稱贊。

　　雖然隨著現(xiàn)代化進程不斷加快,基層社會治理面臨多重挑戰(zhàn),但如果能建立起較為完善的村居自治和社區(qū)協(xié)商機制,我們距離建立起新型農(nóng)村現(xiàn)代化依法治理體系不會太遠。