“社會撫養(yǎng)費”，俗稱“超生罰款”。金額到底幾何，究竟用于何處？這筆“糊涂賬”一直未能算清。CFP供圖

    今年7月，浙江碧劍律師事務(wù)所律師吳有水向各省級計生委、財政廳申請公開社會撫養(yǎng)費收支及審計信息，近日，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會和審計署終于作出了官方回應(yīng)。

    國家衛(wèi)生計生委宣傳司副司長姚宏文公開表示，社會撫養(yǎng)費作為地方財政收入的一部分，由地方政府連同其他財政收入一起，統(tǒng)籌用于本地區(qū)各類公共服務(wù)和社會事業(yè)支出。審計署有關(guān)負責(zé)人則表態(tài)，將依法依規(guī)辦理關(guān)于社會撫養(yǎng)費的信息公開申請。

    長期以來，這個前身為“超生罰款”、“計劃外生育費”的款項，其收支、審計常處于不完全透明的狀態(tài)。盡管在諸多場合，它被官方的文件解讀為：“為調(diào)節(jié)自然資源的利用和保護環(huán)境，適當(dāng)補償政府的社會事業(yè)公共投入的經(jīng)費，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費用”。

    中國青年報近日查閱全國31個?。▍^(qū)、市）的有關(guān)規(guī)定，發(fā)現(xiàn)多個省份明確規(guī)定部分社會撫養(yǎng)費用于計生部門工作經(jīng)費的返還。有的地方政府甚至明文規(guī)定，部分費用將用于獎勵計生部門工作人員。

    在中國經(jīng)濟時報研究所所長焦建國看來，目前，社會撫養(yǎng)費主要用來維持行政部門的日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費及人員經(jīng)費，“單從名稱來看，這個名稱不能說明這項收入的性質(zhì)，因為它不是用于社會撫養(yǎng)”。

    部分社會撫養(yǎng)費返還基層計生部門

    “沒有一個部門明確知道錢用到哪里去了，只能罵粗話了?！眳怯兴嬖V中國青年報記者。

    《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》第10條明確規(guī)定，社會撫養(yǎng)費實行“收支兩條線”管理體制。在“收”的方面，社會撫養(yǎng)費及滯納金應(yīng)當(dāng)全部上繳國庫，按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定納入地方財政預(yù)算管理。

    在“支”的方面，計劃生育工作所必需的經(jīng)費，由各級人民政府財政予以保障。

    姚宏文在回應(yīng)中指出，社會撫養(yǎng)費不屬于中央財政收入，也不屬于衛(wèi)生計生部門收入；社會撫養(yǎng)費的收入沒有對應(yīng)的支出科目，也不允許與計劃生育支出掛鉤，更不是一一對應(yīng)關(guān)系。

    然而，在一些地方財政部門，計劃生育工作經(jīng)費部分來源往往就是社會撫養(yǎng)費，直接按一定比例返還給下一級計生部門。

    “上世紀90年代的時候，我們通過與四川、江西等地計生工作人員交流，由于當(dāng)時地方管理比較松懈，會將一部分社會撫養(yǎng)費提成用來開支?！鄙虾Ｊ腥丝谟嬌敝魅?、上海人口學(xué)會會長孫常敏說，有些基層創(chuàng)收的原因，主要是經(jīng)濟不發(fā)達，“現(xiàn)在可能不會有這個問題?！?/p>

    據(jù)記者不完全調(diào)查，從1998年至2012年，山東、江西、湖南、安徽、廣東、江蘇、福建、四川和云南等省份各級部門都曾出臺過相關(guān)返還政策，但返還標(biāo)準(zhǔn)各不相同。

    在省級層面上，山東省1998年提出了省、市、縣三級計劃生育部門按5∶10∶85比例分配使用的規(guī)定。四川省2003年也明確指出，征收的社會撫養(yǎng)費用于補充人口與計劃生育獎勵專項經(jīng)費，其中20％由市（州）統(tǒng)籌，用于調(diào)劑補充計劃生育工作先進縣的人口與計劃生育獎勵專項經(jīng)費；80％作為縣人口與計劃生育獎勵專項經(jīng)費。

    不少市級部門對社會撫養(yǎng)費分配的規(guī)定進一步細化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者街道辦事處。比如，云南省昭通市2009年提出，將社會撫養(yǎng)費中的80%，劃撥到上交經(jīng)費的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處作為計劃生育工作經(jīng)費。

    “社會撫養(yǎng)費征收的執(zhí)行工作，以前是以市級人口計劃生育部門為主，上世紀80年代后，執(zhí)行權(quán)力完全下放到縣（區(qū)）級了?！睂O常敏說。因此，社會撫養(yǎng)費返還標(biāo)準(zhǔn)的制定，更多地體現(xiàn)在縣（區(qū)）級政府部門層面上。

    除規(guī)定返還比例外，有些縣級部門還明確規(guī)定了不同比例的返還條件。山東濟寧市泗水縣于2006年規(guī)定，一次性結(jié)案的返給70%；經(jīng)縣人口計生局同意分期繳納的，第一年繳清征收總額一半的，返給50%；第二年和第三年分別繳清征收數(shù)額的25%，返還一半。當(dāng)事人家庭經(jīng)濟特別困難又無執(zhí)行能力的，繳納數(shù)額達不到一半的，按上繳數(shù)額的10%返給。

    有的縣級部門則明確規(guī)定了社會撫養(yǎng)費的返還用途。比如，湖南省婁底市雙峰縣在2009年及2011年均明確規(guī)定，縣級統(tǒng)籌的社會撫養(yǎng)費中，20％用于獨生子女保健、生育關(guān)懷、計生特困家庭救助等利益導(dǎo)向，6%作為縣級計生部門工作經(jīng)費。下?lián)茑l(xiāng)鎮(zhèn)比例74%，其中30％用作征收成本，剩余部分必須用于利益導(dǎo)向。

    有的還規(guī)范了跨鎮(zhèn)違法生育行為的返還要求。江蘇省泰州市姜堰區(qū)2007年出臺文件稱，凡違法生育行為涉及兩個及以上鎮(zhèn)的個案，由市人口計生委協(xié)調(diào)委托一方征收，社會撫養(yǎng)費征收額在一個月內(nèi)到賬80%以上的，按照實際入庫的30%補助給委托方，10%補助給另外鎮(zhèn)。申請法院強制執(zhí)行的部分，按照執(zhí)行到位的15%補助給相應(yīng)的鎮(zhèn)。

    不少省份的社會撫養(yǎng)費通過市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等計生部門層層返還，基層的計生部門獲得返還的比例最大，通常都在80%左右。

    然而，在《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》中，并無明文規(guī)定可以返還社會撫養(yǎng)費。

    華東師范大學(xué)人口研究所終身教授桂世勛表示，應(yīng)高度關(guān)注有些地區(qū)存在的社會撫養(yǎng)費“變相返還”現(xiàn)象，任何一個地方計劃生育部門不能直接使用征收的社會撫養(yǎng)費。同時在財政撥款時也不能變相形成“哪個地方征收的社會撫養(yǎng)費愈多，上級財政下?lián)艿挠媱澤?jīng)費也愈多的機制”。

    桂世勛認為，這些因征收社會撫養(yǎng)費“返還”給下級部門的財政撥款，也一定要用于計生工作，彌補計劃生育獎勵扶助金的經(jīng)費不夠或者辦公經(jīng)費不夠，絕對不能用于發(fā)放計劃生育工作人員的獎金。

    湖南省某縣一名基層計生辦統(tǒng)計人員告訴記者，社會撫養(yǎng)費由鎮(zhèn)計生辦開具發(fā)票征收，鎮(zhèn)計生辦將社會撫養(yǎng)費代繳至縣征收局，縣征收局點賬后，再通過銀行將費用存入縣財政局的賬戶中。

    部分社會撫養(yǎng)費被明文規(guī)定作為工作人員獎勵

    “據(jù)我了解，有些縣區(qū)經(jīng)濟比較困難，把社會撫養(yǎng)費罰進來后，會拿出一部分獎勵基層計生工作單位?！睂O常敏說。

    安徽省六安市壽縣壽春鎮(zhèn)陡澗村在2011年出臺過《關(guān)于進一步加大社會撫養(yǎng)費征收力度的獎勵規(guī)定》，明確提出獎勵標(biāo)準(zhǔn)，鎮(zhèn)政府從縣財政返還的社會撫養(yǎng)費中，拿出26%用于獎勵社會撫養(yǎng)費征收工作組人員，拿出60%用于支持社區(qū)、村開展計生工作。

    記者于9月4日致電壽春鎮(zhèn)計生辦，希望核實情況，被告知“領(lǐng)導(dǎo)近日出差，不在辦公室”。隨后記者撥打工作人員提供的陡澗村村委辦公電話，為空號。陡澗村官網(wǎng)上的電話則一直無人接聽。

    記者于9月11日再次致電壽春鎮(zhèn)計生辦和陡澗村村委，還是沒有聯(lián)系上相關(guān)負責(zé)人。

    隨后，記者致電六安市計生委，六安市工作人員要求記者和壽縣計生委聯(lián)系，“社會撫養(yǎng)費歸縣里管，我們不清楚具體情況”。而壽縣計生委工作人員則稱“領(lǐng)導(dǎo)下鄉(xiāng)去了，聯(lián)系不上”。

    江西省一位不愿透露姓名的基層村干部告訴記者，鄉(xiāng)計劃生育辦公室每年按照每村實際戶數(shù)，制定相應(yīng)的社會撫養(yǎng)費征收任務(wù)?！氨热缯f，我們村今年要收滿10萬元超生費。如果我們村干部收了12萬，那多下的兩萬塊錢留給我們村大隊，不上交鄉(xiāng)里，相當(dāng)于對我們工作的獎勵。如果只收了8萬元，就要從我們村干部工資或者村委撥款中扣除兩萬元，補齊10萬元?！?/p>

    但他表示，很容易達標(biāo)，基本上不會倒扣錢。

    記者發(fā)現(xiàn)，對征收社會撫養(yǎng)費的基層計生部門和工作人員進行獎勵的情況，并不是個例。

    廣東、江蘇、福建等地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道都曾出臺過相關(guān)獎勵文件，明確表示將征收到的金額按一定比例獎勵給完成征繳任務(wù)的部門或人員。

    例如，福建省武夷山市興田鎮(zhèn)2010年表示，各村自行落實征繳到位的，按實際征繳額的20%返還，10%作為村工作經(jīng)費補助，10%直接獎勵有功人員。廣東省廣州市蘿崗區(qū)在2011年的獎勵機制實施辦法中提到，街道將每例征收到的金額，按不低于本例街道統(tǒng)籌部分50%的比例獎勵發(fā)揮積極作用的居委會。

    有的縣級部門還會開展一次集中征收社會撫養(yǎng)費的活動，對在活動期間完成征收任務(wù)的村場進行獎勵。

    比如，湖南省華容縣注滋口鎮(zhèn)曾于2010年開展過相關(guān)活動，相關(guān)文件明確指出，經(jīng)村負責(zé)人做工作后，主動上繳社會撫養(yǎng)費的獎勵村里現(xiàn)金500元。凡達到征收標(biāo)準(zhǔn)的，按到位比例每例個案獎村里現(xiàn)金500～1000元。

    注滋口鎮(zhèn)黨委書記韓詩佳也在全鎮(zhèn)集中征收社會撫養(yǎng)費工作會議上的講話中提到，要實行獎懲，“對完成任務(wù)數(shù)的村場給予任務(wù)數(shù)10%的獎勵”，鎮(zhèn)點干部“完成任務(wù)獎勵1000元”，“對沒有完成本次活動規(guī)定任務(wù)50%的，計生辦聯(lián)點工作人員一律扣年終獎金500元”，鎮(zhèn)點干部“沒完成任務(wù)扣年終獎1000元，并取消年度評先評優(yōu)資格?！?/p>

    “實際上，這罰的（超生）錢就是返到我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)里來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也會拿出一部分錢獎勵村里?！弊⒆炭阪?zhèn)計生辦一位徐姓統(tǒng)計員說，“要適當(dāng)?shù)亟o經(jīng)辦人員一定的獎勵，不然就搞不下去了，征收這個是得罪人的事，我們計生辦沒有經(jīng)濟收益，但肯定有開支，政府不撥錢，我們就經(jīng)營不下去?！?/p>

    對于基層財政靠社會撫養(yǎng)費搞“創(chuàng)收”的情況，孫常敏認為基本原因是經(jīng)濟落后，“當(dāng)?shù)匦姓芾硭骄捅容^低，公職人員的素質(zhì)比較差，就會出現(xiàn)一些問題。”

    桂世勛對此表示贊同，“地方從經(jīng)濟角度去考慮計生工作，把社會撫養(yǎng)費作為創(chuàng)收渠道，這是不對的，與《人口和計劃生育法》的精神相違背。上級政府應(yīng)該對這些獎勵規(guī)定進行清理修改?！?/p>

    桂世勛認為，如果把社會撫養(yǎng)費變相用于獎勵計生部門工作人員，還會對基層干部抓好計劃生育工作帶來嚴重的負面效應(yīng)?！笆褂行┼l(xiāng)鎮(zhèn)計生干部不去千萬百計做好計劃生育的宣傳教育工作，放任計劃外懷孕的育齡婦女超生，通過多征收社會撫養(yǎng)費來獲取個人的經(jīng)濟利益?！?/p>

    吳有水也說：“從現(xiàn)在的情況看，社會撫養(yǎng)費不僅沒有起到應(yīng)有的作用，反而很多地方為了多收社會撫養(yǎng)費，縱容超生，靠這些撫養(yǎng)費創(chuàng)收?！?/p>

    社會撫養(yǎng)費支出不明，審計困難

    就在兩大部門公開回應(yīng)的前三天，又有14位女律師加入追問社會撫養(yǎng)費去向的行列，聯(lián)名致信國家審計署申請信息公開，詢問社會撫養(yǎng)費的收支情況是否屬于審計事項。

    據(jù)媒體報道，同時，她們還繼續(xù)向尚未公開社會撫養(yǎng)費征收情況的江蘇、廣東等14個省的計生、財政部門申請信息公開，希望了解2012年度各省社會撫養(yǎng)費的征收總額和支出情況，并進一步詢問征收總額中包含多少例，以及同級財政部門收到社會撫養(yǎng)費后向計生部門的返還比例。

    14位女律師之一、北京瑞風(fēng)律師事務(wù)所律師黃溢智介紹，截至9月11日，尚無部門回復(fù)。

    黃溢智表示，社會撫養(yǎng)費的支出情況應(yīng)該向公眾公開，“社會撫養(yǎng)費是補貼財政支出的，但我們查不到相關(guān)的補貼數(shù)據(jù)，希望政府部門予以公開。行政部門是應(yīng)該掌握這個數(shù)據(jù)的?！?/p>

    桂世勛指出，《人口與計劃生育法》明確規(guī)定，國家機關(guān)工作人員在計劃生育工作中截留、克扣、挪用、貪污計劃生育經(jīng)費或者社會撫養(yǎng)費的，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

    他建議各級衛(wèi)生計生部門應(yīng)當(dāng)定期公布社會撫養(yǎng)費的征收情況，以及上繳國庫、通過財政預(yù)算管理的支出情況，接受社會監(jiān)督。

    孫常敏認為，現(xiàn)在各地沒有一個報表可以明確地說明每年的社會撫養(yǎng)費有多少，“制度一定要嚴格執(zhí)行，罰多少，多少就要進入國庫。保證收支兩條線”。

    焦建國認為，《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》涉及的只是征收內(nèi)容，而沒有開支規(guī)定?！爸辽賾?yīng)該由省級政府制定社會撫養(yǎng)費的支出管理辦法。因為社會撫養(yǎng)費屬于人口和計劃生育行政事業(yè)性收費，要用于人口和計劃生育工作，但是現(xiàn)在可能大部分用于計生辦的日常開支?！?/p>

    吳有水介紹，所有的省級財政部門均告知不掌握社會撫養(yǎng)費的支出情況，都建議其找審計部門要審計報告。

    但國家審計署在8月30日的一次會議上提到，過去幾年，由于民生資金和項目涉及面廣、使用分散，受審計力量和技術(shù)方法的限制，對資金額相對較小、使用較為分散、涉及特定地區(qū)或特殊人群的農(nóng)田水利建設(shè)項目、社會撫養(yǎng)費、扶貧資金等未組織過全面審計，也未能全面掌握這些資金的底數(shù)。

    焦建國表示，社會撫養(yǎng)費在審計上存在一定的困難?！耙皇菍徲嬌婕暗拿嫣罅耍饕性卩l(xiāng)級和縣級政府，從審計工作量和成本上看，確實困難。二是社會撫養(yǎng)費的使用五花八門，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)連賬都沒有，即使是抽樣審計，想把一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣的這筆費用支出狀況摸清楚也不容易，何況各地情況還不一樣。三是存在一些罰沒收入被計劃生育部門的個別人員貪污腐敗的情況”。

    即便如此，他依舊認為對社會撫養(yǎng)費的支出進行審計還是很有必要的，“摸清情況，才能提出對策”。（實習(xí)生 張凌云 本報記者 盧義杰）

（責(zé)任編輯：楊曉均）