行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督空間多大？行政復(fù)議的公信力何在？江蘇海門交出了一張別樣的答卷。

　　2011年6月12日，江蘇省海門市市長親自審理市民姚某提請的關(guān)于人社局行政不作為的復(fù)議案，成為全國首例市政府“一把手”親自審理的行政復(fù)議案，在全國引起轟動。

　　行政復(fù)議是“民告官”的法律途徑之一。長期以來，由于“上對下”內(nèi)部監(jiān)督的價值定位，加之工作機制不夠健全、資源配置不夠優(yōu)化，行政復(fù)議的公信力和透明度一度受到公眾質(zhì)疑，其化解行政爭議的功能發(fā)揮也受到一定制約。

　　而江蘇海門近年不斷在此領(lǐng)域“吃螃蟹”，先后推出行政復(fù)議聽證、復(fù)議機關(guān)負責(zé)人審案、相對集中行政復(fù)議權(quán)等制度，為化解社會矛盾、維護群眾權(quán)益以及推進法治政府建設(shè)進行了諸多嘗試。其效如何？《瞭望》新聞周刊記者日前進行了實地探訪。

　　傳統(tǒng)復(fù)議之病

　　“被形勢逼出來的?！睂ｉT近年來的行政復(fù)議制度探索創(chuàng)新，海門市政府法制辦主任王思健如是說。

　　他表示，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和行政復(fù)議制度的深入實踐，現(xiàn)行行政復(fù)議體制機制不完善、不健全，透明度、社會公信力不高等一系列問題隨之顯現(xiàn)，特別是由于行政復(fù)議辦案機構(gòu)的從屬地位和復(fù)議機關(guān)與行政機關(guān)的隸屬關(guān)系，使不少行政復(fù)議機關(guān)辦理行政復(fù)議案件時存在畏難心理：

　　一是怕當(dāng)被告。《行政訴訟法》規(guī)定復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的，復(fù)議機關(guān)為被告，因此對部分存在問題的復(fù)議案件不敢糾、不愿糾、不能糾，怕成為訴訟的被告。

　　二是怕得罪人。具體承辦復(fù)議案件的是復(fù)議機關(guān)的法制工作機構(gòu)，由于其從屬地位和隸屬關(guān)系，導(dǎo)致其底氣不足、權(quán)威性不夠，因此往往不愿得罪處于強勢地位的被申請人。

　　三是怕?lián)?zé)任。行政復(fù)議工作要求復(fù)議工作人員具備較高的法律素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力，同時對案件的辦理必須具有較強的獨立性，但是目前從基層復(fù)議案件的辦理情況來看，在這兩方面都不容樂觀，因此往往對復(fù)議案件抱“多一事不如少一事”態(tài)度，結(jié)果維持的多，變更的少，撤銷的更是少之又少。

　　此外，由于行政復(fù)議管轄“條塊結(jié)合”“多頭共管”的格局，造成行政復(fù)議工作任務(wù)分布不均、資源得不到合理配置，“有人沒案辦”與“有案沒人辦”的矛盾也曾長期存在。這也是海門需破除的難題之一。

　　據(jù)統(tǒng)計，海門市復(fù)議權(quán)集中前共有公安、勞動、交通等9個行政復(fù)議機關(guān)，具備行政復(fù)議資格的人員24人，其中市政府法制辦6人。在2009年試點行政復(fù)議委員會制度前三年，全市共辦理復(fù)議案件102件，其中97件是由市政府法制辦辦理，即全市25％的人員辦理了95％的行政復(fù)議案件，復(fù)議資源和復(fù)議任務(wù)分布明顯不均衡。而復(fù)議機關(guān)之間也存在著辦案人員水平參差不齊的狀況，影響了辦案質(zhì)量。

　　破冰之旅

　　為增強公信力，2002年9月5日，海門市首次組織了行政復(fù)議質(zhì)證會，標(biāo)志著行政復(fù)議聽證制度初步確立。

　　但隨之而來又有新的問題：行政單位的局長們本人不參加聽證會，有的派法制科長來，有的讓律師參加，解決問題的權(quán)威性大打折扣。2006年12月，海門市下發(fā)了《關(guān)于進一步做好行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴和參加行政復(fù)議質(zhì)證的通知》，明確要求行政機關(guān)負責(zé)人必須參加復(fù)議機關(guān)組織的聽證活動。

　　要行政首長參加聽證會可以，但“只出面不出聲”怎么辦？2011年3月，海門市又想出一個“妙招”：規(guī)定行政機關(guān)負責(zé)人在復(fù)議聽證活動中的發(fā)言時長不少于被申請人發(fā)言總時長的50％，并用專門軟件對所有參加會議的人員發(fā)言進行計時、核算，不達標(biāo)的將在年度考核中予以扣分，以解決行政機關(guān)負責(zé)人“參會不出聲”的問題。

　　2006年以來，海門的復(fù)議案件聽證率達30.4％，2009年實行復(fù)議委員會試點以來，復(fù)議案件聽證率達42.4％，行政機關(guān)負責(zé)人參加聽證率達96％。

　　針對“多頭共管”的弊端，2009年，海門市在江蘇省率先開展行政復(fù)議委員會試點，由市政府相對集中全市行政復(fù)議權(quán)，原由各復(fù)議機關(guān)受理的案件，統(tǒng)一由市政府行政復(fù)議委員會辦公室以市政府的名義受理，并作出復(fù)議決定。

　　海門市人民政府行政復(fù)議委員會以市長為主任委員。在34名委員中，政府以外的法律專家、律師、人大代表、政協(xié)委員等“民間裁判員”占委員總數(shù)的32.4％，使履行案件議決職責(zé)的委員在構(gòu)成上更具專業(yè)性、代表性和獨立性。

　　為了增強復(fù)議質(zhì)量，有效利用行政資源化解案外矛盾，2009年起，海門市初步確立行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)人主持聽證會和案審會制度。2011年，海門市又將“復(fù)議機關(guān)負責(zé)人主審行政復(fù)議案件”作為年度依法行政工作要點重點實施，規(guī)定對行政復(fù)議申請人眾多的群體性案件、涉及多個行政機關(guān)職權(quán)的案件、涉及執(zhí)行有關(guān)政策具有一定代表性的案件、涉及重大公共利益或社會影響面較大的案件以及其他需要市政府出面協(xié)調(diào)的案件，由行政復(fù)議機關(guān)負責(zé)人主持聽證和審理。

　　復(fù)議機關(guān)負責(zé)人主審行政復(fù)議案件制度建立后，海門市先后有5位市政府負責(zé)人審理了7件行政復(fù)議案件，趨于常態(tài)化。

　　把矛盾化解在最基層

　　海門市委書記姜龍說，在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟體制變革的特殊時期，社會矛盾呈現(xiàn)出類型多樣化、成因復(fù)雜化和規(guī)模擴大化等特征，而其中不少矛盾屬于行政機關(guān)與行政相對人之間的行政爭議。海門探索的目的就是要把矛盾爭議化解在最基層、化解在矛盾初發(fā)狀態(tài)、化解在行政程序內(nèi)部。

　　2006年以來，海門市各復(fù)議機關(guān)辦理行政復(fù)議案件176件，其中受理166件，進入復(fù)議渠道的行政爭議80％以上在復(fù)議階段得到化解。通過暢通行政復(fù)議渠道，使大量可能成為信訪案件的行政爭議通過行政復(fù)議得到了有效化解。同時，對部分可能進入訴訟程序的行政爭議，有效化解在行政復(fù)議階段，大大節(jié)約了矛盾化解成本。

　　海門探索還證明，科學(xué)的行政復(fù)議制度是監(jiān)督行政行為的有效途徑。2009年，市城管局2名執(zhí)法人員對一個占道經(jīng)營的進行處罰，在調(diào)查取證、送達過程中，偽造當(dāng)事人簽名。辦案機構(gòu)發(fā)現(xiàn)這個問題后，進行核查，暫停了這2名執(zhí)法人員的執(zhí)法資格。2006年以來，海門市辦理的166件行政復(fù)議案件中，直接撤銷或確認違法的8件，通過其他方式糾正的23件。

　　隨著行政復(fù)議工作的深入推進，各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識也得到加強。2011年3月，海門市市委常委、常務(wù)副市長張建華主持審理了一起復(fù)議案件?！皡⒉粎⒓影笇彆Ч蟛灰粯?，這是行政機關(guān)干部提升法治意識的好課堂?！睆埥ㄈA說。

　　姜龍對本刊記者表示，下一步將要求政府進一步推進復(fù)議委員會制度，比如提高行政復(fù)議的效率，手續(xù)更簡化，制度上社會參與面更高一點，委員會的成員中吸納更多的社會專家等，這樣有助于提高復(fù)議的效果和質(zhì)量，公信力也會提高。（文/《瞭望》新聞周刊記者王駿勇）

　　來源：瞭望新聞周刊

（責(zé)任編輯：姬明華）